2017年10月，食药监局奖励0.2元，结果……

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【案情简介】

2017年年初，贾某从一家药店订购了一包价值2.02元的过期乳品，2017年3月下旬，贾某向食药监局进行举报和申请奖励。半年后，食药监局对商场做出行政罚款决定：扣押非法所得2.02元；罚金5亿元。

2017年9月，食药监局通告贾某递交相关材料，逐步申请举报奖励。2017年10月，食药监局向上诉支付举报奖励款0.2元。并在此后做出的《奖励状况说明》中明晰强调根据的是《济南市奖励方法》。

举报过期乳品，仅荣获0.2元奖励，民众贾某很不服气，然后提起仲裁。云南省昆明市高级人民法庭审结了这起“行政奖励案”，责令上海市某区乳品药械监督管理局（以下简称食药监局）再次做出奖励行为。

日前，北京市高级人民法庭审结的这起“贾某诉北京市某区乳品药械监督管理局行政奖励案”获全国法官第九届典型性案例评比活动银奖。

【裁判文书】

湖北省武汉市高级人民法庭

行政裁定书

（2018）鲁01行终441号

原告人（终审上诉）贾洪泷。

被原告人（二审被告）广州市历县城乳品药械监督管理局，居所地北京市历县城桑园路28号。

法定代表人刘冠山，校长。

委托代理人张猛，北京市历圩镇乳品药械监督管理局工作人员。

委托代理人马如杰，四川元序律师事务所律师。

原告人贾洪泷因诉上海市历圩镇乳品药械监督管理局（以下简称兰山食药监局）行政奖励一案，不服泉州市历圩镇人民法庭（2018）鲁0112行初91号行政裁定，向本院提起再审。本院依法组成陪审庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

被原告人兰山食药监局于2017年11月10日对原告人贾洪泷做出《关于举报奖励状况的说明》（以下简称《奖励状况说明》），主要内容为：贾洪泷举报的上海人民商厦商业有限公司兰山店经营超出保质期的蛋糕案，现已依法处理完毕。贾洪泷具体提供了被举报方的非法事实、线索及直接证据，举报内容与非法事实相符。按照《济南市乳品药械非法行为举报奖励方法》（以下简称《济南市奖励方法》）的有关规定，应给的奖励总额为0.2元。

再审法庭经审理查明，2017年3月13日，上诉向被告举报非法责任人销售过期乳品，并申请奖励。2017年9月4日，被告做出（济兰山）食药监食罚[2017]310号行政罚款决定书，认定上诉举报事项属实，并对兰山商厦做出以下罚款：1、没收非法所得2.02元；2、罚款5亿元。被告于2017年9月25日通知上诉递交相关材料申请举报奖励，并于2017年10月24日向上诉支付奖励款0.2元。2017年11月10日，被告做出《奖励状况说明》，并寄送上诉。上诉觉得被告做出的《奖励状况说明》适用法律错误，必须适用食药监稽[2017]67号《食品药械非法行为举报奖励方法》（以下简称67号《奖励方法》）第十条的规定，故提起行政仲裁。恳求撤消《奖励状况说明》，再次依法做出举报奖励。

再审法庭觉得，针对上诉的举报，被告依法查明事实，对被举报人做出相应罚款，并对上诉进行奖励，其做出的《奖励状况说明》程序合法，认定事实清楚，对此给予确认。《济南市奖励方法》第十条第一款第(一）项规定：“……（一）属于一级举报奖励的，按案件总额总额的10%予以奖励；……”因涉案商品总值总额为2.02元，被告依据以上规定对上诉奖励0.2元并无不当，其适用规范性文件精确。综上，上诉要求撤消《奖励状况说明》，并对上诉再次做出举报奖励无事实和法律根据，不予支持。按照《中华人民共和国行政仲裁法》第六十九条之规定，裁定：驳回上诉贾洪泷的仲裁恳求。案件受理费50元，由上诉贾洪泷负担。

原告人贾洪泷不服二审裁定原告称，第一、《济南市奖励方法》虽然制发主体明晰，但制发程序、权限、审查制度不全面，没有统一的登记和编号，且被原告人未递交起草《济南市奖励方法》时征询公众意见、举行听证会或组织学者咨询论证的相关证据，所以该方法不属于规范性文件。第二、《济南市奖励方法》的制订根据是国食药监办（2013）13号《食品药械非法行为举报奖励方法》（以下简称13号《奖励方法》），但被原告人做出《奖励状况说明》时，13号《奖励方法》已被67号《奖励方法》废止，根据上位法优于下位法的原则，被原告人必须依照67号《奖励方法》的规定对原告人做出举报奖励。综上，二审裁定认定事实错误，适用法律不当。原告恳求：撤消再审行政裁定并支持原告人再审仲裁恳求；一、二审仲裁成本由被原告人承当。

被原告人兰山食药监局声称，第一、《济南市奖励方法》是依法公布的现行有效的规范性文件，原告人的举报事项发生在2017年3月，对该举报适用《济南市奖励方法》并无不当。第二、67号《奖励方法》和《济南市奖励方法》均属于规范性文件，根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，规范性文件之间并没有效力层次之分，不存在何谓上位法与下位法的问题，乳品药械监督管理局不属于行政平行管理单位，上级部委对下级部委也是进行业务指导，被原告人属于历圩镇人民政府的职能部委。第三、67号《奖励方法》、山东省《食品药械非法行为举报奖励推行方法》以及国家乳品药械监督管理总署下发的食药监办稽〔2017〕125号《关于落实乳品药械非法行为举报奖励方法有关事项的通告》，均授权地方可结合本地实际状况拟定条例，但现在北京市未能颁布新的奖励方法，本案被原告人适用的《济南市奖励方法》仍然有效。综上，原告人的原告理由不设立，二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，恳求维持原判。

本院经审理查明的事实与再审裁定认定的事实一致，本院给予确认。

本院另查明，山东市乳品药械监督管理局和上海市财政局依据《中华人民共和国乳品安全法》《中华人民共和国药械管理法》等相关法律、法规和13号《奖励方法》，于2016年1月1日发布并推行了《济南市奖励方法》，有效期三年。2017年8月9日，国家乳品药械监管总署和财政部对13号《奖励方法》进行了修订，发布并施行了67号《奖励方法》，同时废止了13号《奖励方法》。

本院觉得，原告人贾洪泷因举报乳品非法行为并具体提供了被举报方的非法事实、线索及直接证据，举报内容与非法事实相符，被原告人兰山食药监局依法取缔后应依法予以原告人贾洪泷一级举报奖励，各方当事人对此无异议,本院给予确认。67号《奖励方法》对一级举报奖励的规定为“一般按涉案总额总额或则罚没款总额的4％—6％（含）予以奖励。按此估算不足2000元的，予以2000元奖励”，《济南市奖励方法》对一级举报奖励的规定为“按案件总额总额的10％予以奖励”。本案涉案商品总值总额为2.02元，原告人贾洪泷主张应适用67号《奖励方法》对其进行奖励，奖励总额起码为2000元，被原告人兰山食药监局适用《济南市奖励方法》对原告人贾洪泷给予奖励，奖励总额为0.2元。其实原告人贾洪泷的仲裁恳求叙述为恳求撤消《奖励状况说明》，但其仲裁实质系对被原告人兰山食药监局做出的奖励行为不服而提起。因而，本案争议焦点问题是：被原告人兰山食药监局对原告人贾洪泷做出的奖励行为适用法律规范是否正确。

规范性文件，是指在规章以下，行政机关在法定职权范围内，根据法定程序制订并公开公布的，对公民、法人或其他组织具备普遍约束力，可以反复适用的行政公文。省级以上人民政府工作部委起草的规章以下规范性文件，为部委规范性文件。《济南市奖励方法》与67号《奖励方法》均属于政府工作部委针对乳品药械非法举报奖励行为而拟定的部委规范性文件。在详细案件中，假如部委规范性文件规定不一致并造成行政行为结果不同时，在怎么适用问题上，现行法律、法规未做出明晰规定。

关于部委规范性文件适用规则问题，本院作如下剖析：

首先，应初审部委规范性文件的合法性、地域性和有效性。《食品药械投诉举报管理方法》第三条第二款规定：“各级乳品药械监督管理部委必须强化对乳品药械投诉举报管理工作的指导协调，增强宣传，落实举报奖励机制，鼓励并支持公众投诉举报乳品药械非法行为。”但怎么落实举报奖励机制，《食品药械投诉举报管理方法》没有详细规定。参照《中华人民共和国立法法》第八十条、第八十一条、第八十二条的规定相关精神，国家乳品药械监管总署和财政部可以在本部委的权限范围内发布并施行相应举报奖励方法，在适用地域上未做出非常规定时，其效力范围覆盖全国；上海市乳品药械监督管理局和上海市财政局也可以依据本行政区域行政管理的还要起草详细的举报奖励方法，在本行政区域内有效。本案中，67号《奖励方法》及《济南市奖励方法》均系现行合法、有效的部委规范性文件，在适用地域上未做出非常规定，在内容一致的状况下均可适用于本案。

再者，在上下级部委规范性文件均有效的状况下，当下级部委规范性文件与上级部委规范性文件不一致时，应优先适用上级部委规范性文件规定。《中华人民共和国地方各级人民代表会议和地方各级人民政府组织法》第六十六条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部委受人民政府统一领导，使得按照法律或则行政法规的规定受国务院总监部委的业务指导或则领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部委受人民政府统一领导，使得按照法律或则行政法规的规定受上级人民政府专员部委的业务指导或则领导。”虽然地方人民政府的工作部委系受人民政府统一领导，上级部委与下级地方人民政府相应部委不存在直接的领导关系，但在业务上存在指导或领导关系。上级总监部委公布的部委规范性文件在性质上更符合行政命令的特性，上级总监部委以规范性文件的方式公布政令，是我国行政管理的基本方式，只是实现行政效率的基本要求，是国家行政管理和政府法制建设的重要组成部份，下级部委必须遵循。上级部委规范性文件做出详细规定的，下级部委在制订规范性文件时应保持一致，下级部委起草的部委规范性文件不得减损公民、法人或其他组织权力或则降低其义务，否则济南市食品药品监督管理局，若造成行政行为结果出现较大差别时，优先选择适用上级部委规范性文件的规定。本案中，《济南市奖励方法》是依据13号《奖励方法》制定的。2017年8月9日，国家乳品药械监管总署和财政部对13号《奖励方法》进行了修订，发布并施行了67号《奖励方法》，同时废止了13号《奖励方法》。《济南市奖励方法》没有明文废止，其规定的内容与67号《奖励方法》相一致的部份，必须具备法律效力，但与67号《奖励方法》不一致的部份，应适用67号《奖励方法》相关规定。

再度，在优先适用上级部委规范性文件的同时，还应遵守对行政相对人有利的原则选择适用部委规范性文件。本案中，2017年8月9日推行的67号《奖励方法》济南市食品药品监督管理局，按照我国经济的发展状况，做出了“一般按涉案总额总额或则罚没款总额的4％—6％（含）予以奖励。按此估算不足2000元的，予以2000元奖励”的规定；《济南市奖励方法》对一级举报奖励的规定为“按案件总额总额的10％予以奖励”。本案涉案商品总值总额为2.02元，如适用67号《奖励方法》，原告人贾洪泷荣获的奖励总额起码为2000元，如适用《济南市奖励方法》，原告人贾洪泷荣获的奖励总额为0.2元。在适用上下级部委规范性文件引发行政行为结果出现较大差别时，应依照有促使行政相对人的原则，被原告人兰山食药监局于2017年9月对原告人贾洪泷推行奖励时，应适用67号《奖励方法》的相关规定。

行政奖励应符合诚信原则。行政机关制订并公布的有关非法行为举报奖励方法既属规范性文件，又属政府的公开承诺，有关行政机关在执法过程中应严苛违反，在公民、法人或其他组织的举报行为符合上述方法的规定时，应依照诚信原则予以承诺的行政奖励。67号《奖励方法》关于奖励数额不高于2000元的规定，应属对举报人的承诺，若不予兑现，有违诚信原则。

据悉，行政机关适用法律规范还必须结合社会情势，并与相关新政相一致。乳品药械安全直接关系到人民群众的切身利益。近几年，转让过期乳品、无证无照经营乳品、无合法手续制售药械等现象屡禁不止，毒奶瓶、瘦肉精、不合格卡介苗等丑闻更是刷新了人民群众对乳品药械安全问题的认知，乳品药械安全情势不容豁达，伪劣乳品药械已使消费者付出惨痛代价，对乳品药械安全构成了严重恐吓，已严重影响人民群众对乳品药械安全的信赖。严肃惩处乳品药械非法犯罪行为，确保乳品药械安全，势在必行。为了及时发觉、控制和清除乳品药械安全隐患，2003年11月27日，国家乳品药械监督管理局和财政部联合公布了《举报制售假劣药械有功人员奖励方法》，2013年1月8日，国家乳品药械监督管理局、财政部又印发13号《奖励方法》，2017年8月，食药监总署会同财政部,公布67号《奖励方法》，将单次举报奖励限额从原本的30亿元增加到50亿元，均展现了鼓励社会公众参与举报乳品药械非法行为的积极性，通过社会公众来发觉并积极举报乳品药械非法行为，以达到惩处乳品药械非法犯罪，保障乳品药械安全的目的。适用67号《奖励方法》的相关规定对上诉人贾洪泷给予奖励，格外契合当前的乳品药械监管新政和制订乳品药械非法行为举报奖励方法的立法目的。

不可证实的是，对乳品药械非法行为举报奖励催生了“职业打假人”这一特殊群体。应在营造营商环境、鼓励投诉举报和抑止“职业打假人”之间进行兼具和平衡。何谓兼具，就是在支持鼓励企业发展的同时，应当确保乳品药械安全；何谓平衡，就是在两者之间寻找一个结合点和平衡点。举报者向乳品药械监管部委举报乳品药械非法行为，经查实符合奖励条件的，依法必须荣获奖励，现行的乳品药械投诉举报奖励方法也并未对“职业打假人”进行明晰划分并排除。依法打假具备正当性，有促使社会健康发展，应予支持；营商企业不生产、不流通伪劣产品，“职业打假人”自然丧失存在的基础。本案中，被原告人兰山食药监局在一审法院调查结束后向本院递交了《关于对贾洪泷相关状况的说明》及相关证据，主张原告人贾洪泷系“职业打假人”，并存在涉嫌恐吓敲诈、扰乱行政机关办公秩序等行为。对原告人贾洪泷的上述行为，被原告人兰山食药监局在行政程序中未给予认定并处置，在本案二审、二审仲裁过程中也未向人民法庭提出答辩意见并提供相应证据，按照行政仲裁相关举证规则，对被原告人兰山食药监局递交的《关于对贾洪泷相关状况的说明》及相关证据不予质证。在法律容许的范围内进行打假对规范乳品药械安全行为具备积极意义，而且以打假的名义对乳品药械生产、销售厂家等进行恐吓、敲诈的行为搅乱了营商秩序，不具备正当性，不应给予支持。假如被原告人兰山食药监局确有证据证明原告人贾洪泷在投诉举报过程中存在违规行为，可另行依法给予取缔。

综上，被原告人兰山食药监局对原告人贾洪泷做出的奖励行为及再审法庭所作裁定，适用法律规范不当，均应依法给予纠正。根据《中华人民共和国行政仲裁法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项及第三款之规定，裁定如下：

一、撤销南昌市历市区人民法庭（2018）鲁0112行初91号行政裁定；

二、撤销被原告人济南市历县城乳品药械监督管理局对原告人贾洪泷做出的奖励行为；

三、责令被原告人济南市历县城乳品药械监督管理局于本裁定送达之日起15欧盘依法再次对原告人贾洪泷做出奖励行为。

一、二审案件受理费共100元，均由被原告人济南市历市区乳品药械监督管理局负担。

本裁定为终审判决。

审判长孙继发

审判员张极峰

审判员魏吉锋

二〇一八年五月二十六日

法官助理慕晟

主任员李雪珂

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