安丘市市场监督管理局周增新2021年执法工作

告诫

冷冻乳品中未注明复合调味的原始调料，怎么定性罚款？

北镇市市场监督管理局周增新

2021年执法工作中，笔者遇见了这么一个行政罚款案例，某冷冻乳品生产企业（A企业）使用了某公司（B公司）生产的复合调料料，其复合调料料执行的是企业标准，市场监管局以B公司复合调料料执行的是企业标准，A企业产品标签中未注明B公司复合调味的原始调料为由，认定其A企业遵守《食品安全国家标准预包装乳品标签通则》（GB7718-2011）的规定，根据《食品安全法》的规定依法予以了行政罚款，企业未提出异议。

以上案例反映出企业不懂、不学、不研究法律法规、食品安全标准，使得合法权益难以得以有效保障，也反映出监管执法人员业务能力、执法素养、专业知识缺乏，对法律法规、食品安全标准的理解浮于表面，不能正确理解和掌握法条规定的含义，导致执法的不当或违规而不自知，其行为仍然构成了滥用职权、违法行政的渎职、渎职之实。由此导致笔者对复合调料料的标志标明问题进行研究，对当下市场监管执法能力建设、食品安全标准宣贯等的探讨，与你们自勉。

一、复合调料料发展的趋势。

复合调料料因其使用方便、用量大、品种多、销售面广、经济效益好等优点，行业得以迅速发展，被广大乳品生产加工企业认可和使用。

2018年6月21日，《食品安全国家标准复合调料料》（GB31644-2018）标准公布，复合调料料这类产品就有了统一的国家标准。这是国家针对该行业发展趋势，推动行业良性发展而制订公布，在全省范围内保障乳品安全、强制执行的最低要求，是乳品安全的底线。标准中对复合调料料的定义做出了明晰、规范的规定，即：用两种或两种以上的调料料为原料，添加或不添加辅料，经相应工艺加工制成的可呈液态、半固态或固态的产品。该标准公布前复合调料料没有相应的国家标准、行业标准。

2010年5月20日发布的《绿色乳品复合调料料》（NY/T1886-2010）标准，因其是白色乳品标准，属单独的白色乳品标准机制，与普通乳品的复合调料料存在本质的差别，没有适应性，所以在《食品安全国家标准复合调料料》（GB31644-2018）标准公布前，复合调料料生产企业都是执行企业标准。

依据《食品安全法》（2018年修正）第二十五条规定：乳品安全标准是强制执行的标准。除乳品安全标准外，不得制订其他乳品强制性标准。第三十条规定：国家鼓励乳品生产企业拟定严于乳品安全国家标准或则地方标准的企业标准，在本企业适用，并报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部委备案。《食品安全法施行细则》（2019年修订）第十四条规定：乳品生产企业不得制订高于乳品安全国家标准或则地方标准要求的企业标准。乳品生产企业拟定乳品安全指标严于乳品安全国家标准或则地方标准的企业标准的，必须报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部委备案。在《食品安全国家标准复合调料料》（GB31644-2018）标准公布后，之前制订的企业标准，都必须依照该标准进行对照检测和初审，以决定企业标准是否继续有效、进行修订、立即废止，确保企业标准符合法律法规的规定，不高于《食品安全国家标准复合调料料》（GB31644-2018）标准的要求。

二、《食品安全国家标准预包装乳品标签通则》对复合调料在标签中标明的规定。

《食品安全国家标准预包装乳品标签通则》（GB7718-2011）标准中4.1.3.1.3中规定了复合调料的标明模式，即：假如某些调料是由两种或两种以上的其他调料构成的复合调料（不包括复合乳品添加剂），应在调料表中标识复合调料的名称，此后将复合调料的原始调料在括弧内按加入量的递减次序标识。当某些复合调料已有国家标准、行业标准或地方标准，且其加入量大于乳品数量的25％时，不须要标识复合调料的原始调料。国家卫建委公布《预包装乳品标签通则》（GB7718-2011）问答（修订版），第二十六关于复合调料在调料表中的标识也作出了具体的解释：

（一）假如直接加入乳品中的复合调料已有国家标准、行业标准或地方标准，使得其加入量大于乳品数量的25%，则不须要标识复合调料的原始调料。加入量大于乳品数量25％的复合调料中富含的乳品添加剂，若符合《食品添加剂使用标准》（）规定的带入原则且在最终产品中不起工艺作用的，不须要标识，但复合调料中在终产品起工艺作用的乳品添加剂必须标识。推荐的标识形式为：在复合调料名称后加括弧，并在括弧内标识该乳品添加剂的通用名称，如“酱油（含焦糖色）”。

（二）假如直接加入乳品中的复合调料没有国家标准、行业标准或地方标准，或则该复合调料已有国家标准、行业标准或地方标准且加入量小于乳品数量的25%，则应在调料表中标识复合调料的名称，并在其后加括弧，按加入量的递减次序一一标识复合调料的原始调料，其中加入量不少于乳品数量2%的调料可以不按递减次序排列。

值得留意的是，GB7718标准中4.1.3.1.3中的叙述“当某些复合调料已有国家标准、行业标准或地方标准”，这儿用的是“已有”而不是“执行”或“实施”。标准一经公布即为“已有”，不管企业执行何种标准（企业标准或乳品安全国家标准，《食品安全法施行细则》（2019年修订）第十三条规定：乳品安全标准发布后，乳品生产经营者可以在乳品安全标准规定的施行日期之前推行并公开提早推行状况）。GB31644标准公布后，就符合标准中叙述的“已有”的意思表示。

按照以上法律、法规和乳品安全国家标准的规定，自2018年6月21日《食品安全国家标准复合调料料》（GB31644-2018）标准公布后，在全省范围内使用复合调料料的生产企业产品标签也就可以根据《食品安全国家标准预包装乳品标签通则》（GB7718-2011）标准中4.1.3.1.3中规定的复合调料的标明形式进行标明，无需分辨复合调味生产企业执行的是何种标准。为何这儿说的是全省范围，由于在GB31644标准公布前，北京、四川、河南三地有复合调料料产品相应的乳品安全地方标准，在乳品安全国家标准公布施行后，三地根据《食品安全法》（2018年修正）第二十九条规定适时对地方标准进行了废止（第二十九条：对地方特色乳品，没有乳品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部委可以制订并发布乳品安全地方标准，报国务院卫生行政部委备案。乳品安全国家标准起草后，该地方标准即行废止）。

《食品安全国家标准复合调料料》（GB31644-2018）标准公布后，按照《食品安全国家标准预包装乳品标签通则》（GB7718-2011）标准中4.1.3.1.3中规定的复合调料的标明形式，对加入量大于乳品数量25％的状况，不须要标识复合调料的原始调料。

“不须要标识”并不代表“强制不标识”，标识与不标识复合调料的原始调料，企业是责任的主体，标与不标，企业有自主选择的权力。国家规定了不须要标识的状况，不标识并不违规，但若果企业选择了标识原始调料，也并没有错误，只不过要根据规定标识的合法、合规、符合乳品安全国家标准的规定。绝对不能任意骄纵、自由随性、有选择性的标识。

三、加强法制建设，提高业务能力和执法素质，有效维护法制。

法制建设离不开高素养的执法人员，增强执法人员的业务能力和执法素质是维护法制至关重要的一个环节，法律法规摆在哪里，你却不能正确理解利用，而执法对象的法制素质又远比不上专业的执法人员，势必导致企业合法权益难以得以有效保障，执法人员的不当或非法却不能自知，非主观构成滥用职权、失职、渎职。

市场监管部委是机构变革多合一绿色食品标准体系包括什么，人员复杂，业务能力良莠不齐，整合后破除了原有各个部委的管理机制，新的成熟的管理机制还在探求实践过程，执法人员业务能力和执法素质在短时间内不能得到本质上的提高，与当前新情势、新状况、新变化、新法规、新知识不能即时适应，工作中出现失误或纰漏只是现实状况，呈请广大执法监管人员适时更新法律法规知识，正确理解和利用法条的规定，做到执法规范、合法、公正、为民绿色食品标准体系包括什么，着力依法履行职责，维护人民群众的合法权益，为促进法制建设贡献力量。

四、加强乳品安全标准的宣贯。

乳品安全标准是保障乳品安全的底线，乳品安全标准的管理权限在卫生部委，乳品安全标准的执行主体是乳品生产经营者，市场监管部委负有监督乳品安全标准执行状况的职责，监督标准执行状况的前提是要熟知标准，现在乳品安全标准的轮训宣贯模式并不健全，各级各部委组织宣贯乳品安全标准的少，业务轮训也多重视于法律法规、基础理论，对重点标准、重点条款、重点字眼的理解利用与探讨，在实践中与案例结合的讲解基本上没有，缺乏了实操经验疗效的理论学习，执法人员又能学到、领悟到多少？在实践中又能正确利用到何种程度，值得担心。本文中的案例就是一个挺好的注脚。

再如《食品安全国家标准冷冻乳品生产和经营卫生规范》）（GB31646-2018）于2019年6月21日施行，该标准第8.5章节包装部份的8.5.3中规定：“包装段应设置金属侦测装置，并保持有效”。冷冻乳品是《食品生产许可管理方法》管理，纳入《食品生产许可证分类目录》发放乳品生产许可证管理的乳品。冷冻乳品生产企业取证过程还要递交生产工艺步骤图和主要生产设备设施状况。虽然至现在，企业获取乳品生产许可证过程递交的生产工艺步骤图未包含金探工序（强制性乳品安全国家标准规定的必备工序），主要生产设备未上报金属侦测装置（强制性乳品安全国家标准规定的必备设备）的，也顺利通过了审批受理、审查、审核、发证。日常监管过程中也鲜有监管人员根据《食品安全法施行细则》第七十条的规定，对企业未依照《食品安全国家标准冷冻乳品生产和经营卫生规范》）（GB31646-2018）规定，在包装段设置有效运行的金属侦测装置的状况，依法进行处理（第七十条规定：除乳品安全法第一百二十五条第一款、第一百二十六条规定的情形外，乳品生产经营者的生产经营行为不符合乳品安全法第三十三条第一款第五项、第七项至第十项的规定，或则不符合有关乳品生产经营过程要求的乳品安全国家标准的，根据乳品安全法第一百二十六条第一款、本细则第七十五条的规定予以罚款）。

这些在基层监督管理工作中的“无视”，并不是监管人员蓄意违规不履行监管职责，不落实法律法规、食品安全标准的规定，而是基于业务能力和执法素质根本就不晓得规定的内容，何谈落实。变革变化快，多合一后的这些同志还满足于先前既有的知识和经验，新的知识不能及时获取和更新，并且是欠缺获取和更新知识的主动。何谓无知者“无畏（谓）”，被管理的相对人处在弱势，对法律法规、强制性标准晓得的更少，也就导致了对应该强制执行的规定，因企业不晓得或是晓得因其他病因也不予执行落实，监管人员的不晓得而出现被无视的现况。此类状况的存在，尤其笃展现了乳品安全标准、法律法规轮训的重要性，通过有效的轮训，提高监管执法人员的业务能力和执法素质，让法律法规、强制标准在监管执法工作中得以贯彻落实，是各级各部委当务之急应该研究的课题。